Ræður og greinar Benedikts Jóhannessonar

Ræða fjármála- og efnahagsráðherra á fundi með sveitarfélögum um fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjármálareglur

20.2.2017

Talað orð gildir
Ræða Benedikts Jóhannessonar, fjarmála- og efnahagsráðherra, á umræðufundi með sveitarfélögum 20. febrúar 2017 um fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjármálareglur.

Ágætu sveitarstjórnarmenn

Ég þakka fyrir tækifærið til að hitta ykkur að máli. Tilefnið er mikilvægt: Ríki og sveitarfélög þurfa að sammælast um hvernig þau haga samstarfi sínu á grundvelli laga um opinber fjámál, sem tóku gildi í byrjun síðasta árs.

Þegar frumvarpið um opinber fjármál var lagt fram á sínum tíma kom fram að eitt að eitt af helstu markmiðunum með lagasetningunni væri að bæta hagstjórnina hér á landi, sem lengi hefur legið fyrir að hefur að mörgu leyti verið ábótavant. Lögunum er ætlað að tryggja að stjórnvöld hafi betri heildarsýn yfir opinber fjármál, en fram að því að þau tóku gildi horfði ríkisvaldið nánast eingöngu til eigin verkefna og áætlana og sveitarfélögin sömuleiðis einungis á sinn rekstur. Hið sama gilti um opinber fyrirtæki sem sum hver eru all umsvifamikil í hagkerfinu. Í sögulegu tilliti hefur lítið farið fyrir samræmingu á fjármálastefnu opinberra aðila og lítill vafi er á því að það hversu ósamstíga ríki sveitarfélög og félög í þeirra eigu voru í aðdraganda hruns fjármálakerfisins 2008 átti sinn þátt í að skapa óstöðugleika í efnahags- og fjármálakerfi landsins og að ráðstafanir í opinberum fjármálum, s.s. skattalækkanir og miklar framkvæmdir, mögnuðu upp þenslu í hagkerfinu sem þó var ærin fyrir. 

Við viljum ekki endurtaka þann leik.

Þeim vinnuaðferðum og áætlunum sem lög um opinber fjármál fela í sér er ætlað að gera stjórnvöldum mögulegt að fá betri heildaryfirsýn og stjórnarhætti yfir þá þætti í starfsemi hins opinbera í heild sem þau hafa áhrif á með beinum ákvörðunum eða eigandastefnu. Þannig er ætlunin að hægt verði að hafa markvissari áhrif á virkni og áhrif hins opinbera í hagkerfinu, draga úr óvissu og áhættu.

Stjórnvöld styðja við hagvöxt og tryggja stöðugleika með tilstuðlan peningastefnu annars vegar og stefnu í opinberum fjármálum hins vegar. Seðlabankinn fer sjálfstætt með fyrrnefnda hlutverkið eins og kunnugt er með höfuðáherslu á að halda verðbólgu innan marka og stuðla að stöðugleika á fjármálamarkaði. Stefna í opinberum fjármálum er aftur á móti á ábyrgð ríkisvaldsins og í lögunum um opinber fjármál er settur rammi um það með hvaða hætti samráði við sveitarfélögin skuli háttað þannig að þátttaka þeirra og aðkoma að hagstjórninni sé virk.

Sjónarmið hagstjórnar í þessum efnum er að tryggja að heildarumsvif opinberra aðila og einstakir þættir í starfseminni á borð við launaþróun og fjárfestingar styðji við efnahagsstefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Vitanlega liggur það fyrir að stór hluti samneyslunnar þyrfti að geta farið fram því sem næst óháður hagsveiflum og að svigrúm til fyrirvaralítilla breytinga í rekstri hins opinbera, þar með talið sveitarfélaganna, er takmarkað: Kenna þarf börnum og unglingum, annast þjónustu við sjúka og fatlaða og svo framvegis. Það þýðir samt ekki að sveitarfélögin, hvert fyrir sig og í heildina tekið, geti ákvarðað umsvif í rekstri og fjárfestingum án tillits til efnahagsástandsins. Ein helsta hagstjórnaráhættan hjá hinu opinbera felst í því að þegar tekjur vaxa í uppsveiflu verði þjónusta aukin, sem ekki verði hægt að draga úr þegar tekjur dragast saman, og einnig að ráðist verði í fjárfestingar sem auka eftirspurn í hagkerfinu ofan í mikla eftirspurn sem fyrir er og kalla á aukna samneyslu þegar þær eru komnar í notkun.  

Með því að setja markmið um heildarafkomu og skuldaþróun hins opinberra er stuðlað að því að opinberir aðilar vinni gegn þenslu þegar hagvöxtur er mikill en örvi hagkerfið á samdráttartímum. Auk heildarafkomu getur verið nauðsynlegt að líta til fleiri þátta og þá sérstaklega að því að laga umfang fjárfestinga opinberra aðila að æskilegu fjárfestingastigi í hagkerfinu. Ljóst er t.a.m. að auknar fjárfestingar opinberra aðila við þær aðstæður sem nú eru hafa bein þensluverkandi áhrif og stuðla þannig að óstöðugleika í verðlagi og hækkandi framkvæmdakostnaði.

Samhæfing fjármálastefnu ríkis og sveitarfélaga

Fjármála- og efnahagsráðuneytið átti afar gott samstarf við samtök sveitarfélaga í aðdraganda þess að lög um opinber fjármál voru sett og óhætt er að segja að sveitarfélögin eigi sinn hlut í þeirri lagasetningu. Lögin fjalla enda um það hvernig ríki og sveitarfélög móta og undirgangast sameiginleg markmið hvað varðar fjármálastefnuna og henni er aftur ætlað að styðja við sett hagstjórnarmarkmið.

Samkvæmt lögunum eru þessi markmið römmuð inn: Í fyrsta lagi í opinberri fjármálastefnu, sem ríkisstjórn setur fram í byrjun kjörtímabils og nær til fimm ára og í öðru lagi í fjármálaáætlun sem ríkisstjórn leggur fyrir Alþingi á ári hverju.

Í 11. gr. laganna er sérstaklega kveðið á um samstarf ríkis og sveitarfélaga, sem miði að því að samhæfa fjármálastefnuna og treysta grundvöll bæði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Liður í því, afar mikilvægur liður, er gerð árlegs samnings ríkis og sveitarfélaga sem kveður á um eftirfarandi:

 

  • í fyrsta lagi, markmið um afkomu og efnahag sveitarfélaga til fimm ára í senn,
  • í öðru lagi, um ráðstafanir til að sett markmið náist,
  • í þriðja lagi, um fjármögnun opinberrar þjónustu og tekjur sveitarfálaga, og
  • í fjórða lagi, um verkaskiptingarmál.

 

Fyrsti samningurinn á grundvelli nýju laganna var gerður sl. vetur.  Þá sömdu ríki og sveitarfélög m.a. um að heildarafkoma sveitafélaga árin 2017-21 skyldi vera í jafnvægi, mælt á reikningshaldskvarða þjóðhagsgrunns, út samningstímann, en þá lá jafnframt fyrir að þau markmið kæmu til endurskoðunar eftir Alþingiskosningar og með hliðsjón af fjármálastefnu nýrrar ríkisstjórnar.

Í ljós hefur komið að sveitarfélögunum í heild mun reynast erfitt að mæta því markmiði að vera hallalaus í ár. Skýringin er meðal annars sú að hvorki sveitarfélögin né ríkið áttuðu sig á því hvað fælist í reglunum. Við þurfum því ef til vill að hyggja að því að sveitarfélögin geri í ársreikningum sínum sérstakt uppgjör á þeim grunni sem fjármálastefnan byggir á.

Fjármálastefna fyrir árin 2017-2022 hefur verið lögð fram á Alþingi og hún er þar nú til meðferðar. Við undirbúning fjármálastefnu nýrrar ríkisstjórnar var talið nauðsynlegt, m.a. í ljósi aukinna tekna sveitarfélaga og batnandi skuldastöðu, að sveitarfélögin myndu skila lítils háttar afgangi næstu árin þannig að heildarafkoma þeirra yrði jákvæð um sem næmi 0,1% af VLF árið 2018 og 0,2% árin 2019-22. Jafnframt var ákveðið á svipuðum forsendum að ríkið þyrfti að auka afgang á afkomunni í sínum rekstri umtalsvert, eða um 0,5% af VLF þegar á næsta ári, sem myndi síðan geta lækkað um 0,1% á ári til loka áætlunartímabilsins.

Við skulum hafa það hugfast að hér er sameiginlegt verkefni opinberra aðila; afgangur sveitarfélaga upp á 0,1-0,2% af VLF svarar til um 2,5-5,0 ma.kr. á ári, af heildarveltu A-hluta sveitarfélaganna sem er vel á fjórða hundrað milljarða króna.

Fjárhagsáætlanir sveitarfélaga voru samþykktar fáum mánuðum eftir að samkomulag ríkis og sveitarfélaga var undirritað í fyrra. Í þeim kom fram sú stefnubreyting að sveitarfélögin fyrirhuguðu að auka fjárfestingar sínum um 10 milljarða króna á yfirstandandi ári umfram samkomulagið sem gert var í fyrra. Það er mjög mikil aukning í fjárfestingum þeirra frá fyrri stefnumörkun. Sveitarfélögin vísa til þess að fjárfestingar þeirra hafi um langt árabil verið of litlar og nú verði þau að gera átak í þessum málum. Það er að sönnu rétt að sem hlutfall af landsframleiðslu eru fjárfestingarútgjöld sveitarfélaganna ekki ýkja há en engu að síður gera áætlanir ráð fyrir því að hlutfall þeirra af landsframleiðslu hækki úr 0,6% í 0,9% í ár frá fyrra ári. Svipað á við hjá ríkinu, að fjárfestingarstigið hefur verið í sögulegri lægð allar götur frá falli viðskiptabankanna haustið 2008, en í stefnumörkun í þeim efnum hefur engu að síður verið gert ráð fyrir að það haldist óbreytt sem hlutfall af landsframleiðslu á meðan efnahagsuppsveiflan stendur sem hæst og hækki síðan lítillega ár frá ári frá og með árinu 2019.

Sem áður segir er samkvæmt lögunum fjármála- og efnahagsráðherra falið að leita samkomulags við Samband íslenskra sveitarfélaga fyrir hönd sveitarfélaganna í landinu. Í samkomulaginu skal meðal annars fjalla um markmið um afkomu og efnahag sveitarfélaga til fimm ára og um ráðstafanir til að tryggja að markmið um afkomu sveitarfélaga náist. Miklu varðar fyrir hagstjórnina að það verði eitthvert hald í slíkum samningum.

Því miður verður að segjast að miðað við þær fjárhagsáætlanir sem nýlega hafa verið lagðar fram að sveitarfélögin í heild virðast ekki munu uppfylla hagstjórnarmarkmiðin sem gert var sl. vor og stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga virðist ekki telja sig í stöðu til að beita sér í málinu.  Í lögum um opinber fjármál eru engin ákvæði sem fjalla um það með hvaða hætti eigi að tryggja að einstök sveitarfélög hagi fjármálastjórn sinni í samræmi við samkomulagið og þaðan af síður einhver viðurlög ef út af er brugðið. Í því sambandi er fyrst og fremst gengið út frá því að ríki og sveitarfélög eigi gott samráð um sameiginlega hagsmuni af traustri hagstjórn og standi við þau markmið sem í því felast.

Við undirbúning fjármálastefnu og fjármálaáætlunar nú í vetur hefur komið fram að erfitt gæti orðið að ná fram markmiðum um samhæfingu opinberra fjármála þar sem umsvif sveitarfélaga og opinberra félaga vaxa hratt við aðstæður sem kalla á aukið aðhald. Í þessu ljósi þarf að skoða hvaða möguleika ríkið hefur til að hafa bein áhrif á ákvörðunartöku þessara aðila, þannig að þeir uppfylli sínar skyldur gagnvart lögum um opinber fjármál á sviði stefnumótunar og fjármálaáætlana þannig að umsvif og afkoma sveitarfélaga stýrist af almennum hagstjórnarlegum markmiðum.

Það þarf að vera hægt að tryggja að hvert einasta sveitarfélag í landinu virði skyldur sínar í því tilliti og við þurfum að ræða hvernig það markmið næst.

Fjármálastefna hins opinbera má ekki kynda undir efnahagslegum óstöðugleika með of miklum umsvifum og fjárfestingum. Í því samhengi vegast á þörfin fyrir samhæfingu opinberra fjármála annars vegar og sjálfstæði sveitarfélaga og rekstrarlegt sjálfstæði opinberra félaga hins vegar.

Ríkisvaldið þarf að sjálfsögðu að líta í eigin barm í þessum efnum enda hafa sum fyrirtæki í opinberri eigu fjárfestingaráform á næstu misserum sem víkja frá þeirri stefnu sem skynsamlegt telst að fylgja við þær aðstæður sem ríkja í þjóðarbúskapnum. Verið er að stíga skref í átt til þess að treysta aðkomu stjórnvalda að stefnumörkun slíkra fyrirtækja með því að samþykkja eigandastefnu sem á að stuðla að því að aðilar verði meira samstiga í hagstjórninni.  Eigandastefnan er nú í endurskoðun og er stefnt að því að leggja hana fyrir ráðherranefnd í ríkisfjármálum í marsmánuði.

En hvað er til ráða í því verkefni sem hér er til umræðu?  Það er eitthvað sem ríki og sveitarfélög þurfa að ræða í mikilli alvöru sín í milli, en nokkur úrræði koma til greina:

 

  • Í fyrsta lagi mætti spyrja: Kemur til greina að breyta fjármálareglum sveitarfélaganna sem voru settar áður en vinna hófst við lagafrumvarpið um opinber fjármál þannig að þær samræmist lögunum betur? Í reynd er þar um að ræða að afkomureglan eigi við heildarafkomu.
  • Í öðru lagi mætti spyrja: Á að endurskoða skuldareglu sveitarstjórnarlaga  sem í upphafi var takmarkandi fyrir mörg sveitarfélög og lækka skuldaþakið úr 150 % af tekjum í t.d. 50%, svo tala sé nefnd, á einhverjum tíma í ljósi þess að aðstæður hafa sem betur fer breyst mikið?
  • Í þriðja lagi: Gæti komið til álita að setja reglu um vöxt útgjalda sem takmarkaði svigrúm sveitarfélaga þegar tekjur vaxa mikið eins og nú er og einnig að takmarka möguleika til lántöku?
  • Í fjórða lagi er spurning hvort  það mætti gera millifærslukerfið milli ríkis og sveitarfélaga, sem fer um Jöfnunarsjóð, að virkara stýritæki. Þarna koma ýmsir möguleikar til greina svo sem að framlögin fylgi ekki sveiflum í tekjum ríkissjóðs eins og nú er heldur verði það hluti af fjármálaáætlun og árlegum samningum ríkis og sveitarfélaga. Víða í nágrannalöndunum eru millifærslur milli ríkis og sveitarfélaga stór hluti tekna þeirra en augljóslega væri upptaka á slíku fyrirkomulagi hér á landi  töluvert mikil breyting á fjármögnun sveitarfélaga. Því skal þó haldið til haga að sum fámennari sveitarfélög fá stærstan hluta tekna sinna frá Jöfnunarsjóði.

 

Breytingar af þessum toga væru til þess fallnar að stuðla að því að fjárhagsáætlanir sveitarfélaga miði að festu og stöðugleika og sameiginlegri leitni að hagstjórnarmarkmiðum sem eru okkur í heild til hagsbóta. Reglurnar væru ekki tæki ríkisins gagnvart sveitarfélögum heldur úrræði sem ríki og sveitarfélög gætu í sameiningu beitt til að tryggja að öll sveitarfélög vinni að sameiginlegum markmiðum ríkis og sveitarfélaga.

Ég legg áherslu á að það þarf að fara fram hreinskiptin umræða um það hvernig hægt verði að tryggja að sveitarfélögin í landinu, sem heild, styðji við opinbera fjármálastefnu og lögbundin markmið um sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Það getur enginn haft frítt spil í þeim efnum. Í anda þess er það stefnan í ríkisfjármálaum, að þeim verði beitt til að að tryggja aðhald, stöðugleika og til að sporna gegn þenslu á næstu misserum.

Aðhaldið er til þess að auka stöðugleika, draga úr verðbólgu og lækka vaxtastig í landinu. Það eru sameiginlegir  hagsmunir ríkis, sveitarfélaga, einstaklinga og fyrirtækja að drag megi úr vaxtakostnaði því lægri vextir leiða til meira fjár til rekstrar og framkvæmda.

Það verða sveitarfélögin einnig að gera, hvert fyrir sig og sameiginlega. Það þurfa allir að sýna ábyrgð, líka á kosningaárum. Við þær efnahagsaðstæður sem nú eru uppi þurfa bæði ríki og sveitarfélög að sporna við þenslu en ekki að kasta olíu á eldinn.